Die neuen EU-Medizinprodukte-Verordnungen: Änderungen und offene Fragen

Der regulatorische Rahmen für Medizinprodukte in der EU wurde in den 1990er Jahren harmonisiert. Rasch fortschreitende Innovationen machten es in den letzten Jahren zunehmend anspruchsvoller, diesen Sektor adäquat zu regeln. Daher hielt die Europäische Kommission es für notwendig, die existierenden Regeln an den technologisch-wissenschaftlichen Fortschritt anzupassen, um die Sicherheit und Rückverfolgbarkeit von Medizinprodukten zu verbessern und eine höhere Transparenz für Patienten und die Öffentlichkeit sicherzustellen.

Der ganze Prozess kam letztlich durch den PIP-Skandal ins Rollen. Die französische Behörde hatte bei einer Inspektion im März 2010 festgestellt, dass die meisten Brustimplantate dieses Herstellers, die seit 2001 produziert wurden, nicht mit dem ursprünglich vorgesehenen und dafür spezifizierten Silikongel gefüllt waren.

Dieses Ereignis sollte die europäische Medizinprodukteindustrie nachhaltig verändern. In der Folge sah sich die Europäische Kommission aufgrund massiven öffentlichen Drucks zu einer Reihe von Maßnahmen veranlasst. Zum einen wurden Sofortmaßnahmen eingeleitet, unter anderem unangekündigte Audits bei den Herstellern und Joint Audits bei den als Benannte Stellen bezeichneten Prüfstellen, die zur Halbierung ihrer Anzahl in Europa und der Schließung beider Benannten Stellen in Österreich führten. Auch die harmonisierten Normen kamen in die Schusslinie, sodass beispielsweise im Sommer 2012 die Normen für Qualitäts- und Risikomanagement quasi über Nacht aktualisiert werden mussten. Das System liegt allerdings bis heute im Argen. So ist etwa die neue ISO 13485:2016 (Qualitätsmanagement) bis heute nicht harmonisiert.

Zum anderen begann 2012 die grundlegende Überarbeitung der Medizinprodukte-Regulierung. Nach intensivem Tauziehen zwischen Europäischer Kommission, Europäischem Parlament und den Lobbyisten entstand schließlich eine umfassende Neuregelung, die am 26. Mai 2017 in Kraft getretenen Medizinprodukte-Verordnungen (englisch kurz MDR und IVDR).

Die Notwendigkeit dieses weitreichenden Schrittes ist umstritten, da negative Auswirkungen auf kleine Unternehmen und Innovationen befürchtet werden. Dies könnte zum Verschwinden von Nischenprodukten und zur Verlangsamung des medizinischen Fortschrittes führen und letztlich zu Lasten der Patientinnen und Patienten gehen.

Was fällt sofort auf?

Die Richtlinie für Aktive Implantate und die Medizinprodukterichtlinie wurden zu einer Verordnung zusammengefasst. Die Invitro-Diagnostika-Verordnung ersetzt die In-vitro Diagnostika-Richtlinie. Als Verordnungen treten diese Rechtsakte sofort und ohne Umsetzung durch die nationalen Parlamente in der ganzen Europäischen Union in Kraft. Der Vorteil dieser Vorgehensweise ist, dass nationale Spielräume und Abweichungen reduziert werden und so ein  „einheitlicherer“ Binnenmarkt geschaffen wird.

Die Verordnungen enthalten zum Teil Verweise auf durchzuführende und delegierte Rechtsakte, die in den kommenden Jahren noch zu erstellen sind. Es steht also weitere Arbeit in Brüssel bevor. Gleichzeitig muss bis 2020 die nationale  Medizinproduktegesetzgebung an die neuen Verordnungen angepasst werden. Viele nationale Behörden warten zunächst ab, bevor die delegierten Rechtsakte umgesetzt werden. Es wird also noch einige Zeit dauern, bis der Übergang vollständig geschafft ist.

Wie viel Zeit hat die Medizinprodukteindustrie, ihre Produkte auf die neuen Verordnungen umzustellen?

Die Verordnungen sind am 26. Mai 2017 in Kraft getreten. Für Medizinprodukte gilt eine Übergangsfrist von drei und für Invitro-Diagnostika eine Übergangsfrist von fünf Jahren. Während der Übergangsfrist können Zertifikate bei Benannten Stellen sowohl nach den (alten) Richtlinien als auch „theoretisch“ nach den (neuen) Verordnungen beantragt werden.

Real können Zertifikate nach den neuen Verordnungen aber erst ausgestellt werden, wenn die ersten Benannten Stellen nach der neuen Verordnung notifiziert sind.

Seit 26.11.17 können die Anträge zur Designierung als Benannte Stelle von den nationalen zuständigen Behörden bei der EU-Kommission eingereicht werden. Die Benannten Stellen werden dann in der Reihenfolge des Einlangens dieser Anträge von sogenannten Joint-Assessment-Teams auditiert.

Diese Joint-Assessment-Teams bestehen aus zwei Experten anderer Mitgliedsstaaten sowie eines Experten von der EU-Kommission. Die Scopes für die die Benannten Stellen designiert werden, wurden am 23.11.17 durch die Durchführungsverordnung über das Verzeichnis der Codes und der ihnen entsprechenden Produktarten zur Bestimmung des Geltungsbereichs der Benennung einer Benannten Stelle auf dem Gebiet der Medizinprodukte festgelegt.

Die Notified Bodies Coordination Group (NBOG) hat in diesem Zusammenhang einen NBOG’s Best Practice Guide publiziert. Danach ist es unwahrscheinlich, dass nach der MDR / IVDR Benannte Stellen in näherer Zukunft zur Verfügung stehen.

NBOG’s Best Practice Guide über die Designierung und Notifizierung von Benannten Stellen geht davon aus, dass die endgültige Entscheidung über die Notifizierung für die ersten Benannten Stellen, die auditiert wurden, rund 1,5 Jahre dauern wird. Damit würden die ersten Benannten Stellen nach der MDR / IVDR frühestens im zweiten Halbjahr 2019 zur Verfügung stehen.

Was bedeutet das für betroffene Unternehmen?

Wenn diese Prognosen zutreffen, bedeutet das für die betroffenen Unternehmen, dass zum Umstieg auf die MDR / IVDR nur 10 Monate zur Verfügung stehen. Hauptbetroffen wären reklassifizierte Produkte, die früher Klasse I waren.

Derzeit sind europaweit 65 Benannte Stellen für Medizinprodukte und 15 für In-vitro-Diagnostika in der (nicht immer ganz aktuellen) NANDO-Datenbank gelistet. Nach der Umstellung auf die neuen Verordnungen rechnet man mit einem Rückgang um weitere 30 Prozent. Für die Hersteller sind Engpässe bei den Prüfstellen in den verbleibenden Monaten (Mitte / Ende 2019 bis 26. Mai 2020) zu erwarten. Insbesondere trifft dies auf In-vitro-Diagnostika zu, die bislang großteils als Low-Risk-Medizinprodukte keine Benannte Stelle benötigt haben.

Die gute Nachricht: Zertifikate, die während der Übergangsfrist nach den alten Richtlinien ausgestellt werden, bleiben bis längstens 26. Mai 2024 gültig.

Die wichtigsten Änderungen auf einen Blick

(Medizinprodukte (MD) und In-vitro-Diagnostika (IVD))

• Erweiterung des Geltungsbereiches (MD) auf Gruppen von Produkten ohne medizinischen Anwendungszweck z.B. für ästhetische Zwecke. Eine Liste in Anhang XVI der Verordnung legt sechs Produktgruppen fest. Unklar bleibt, wie diese Liste in Zukunft aktualisiert werden soll.

• Klassifizierung und Konformitätsbewertung
  • Verschärfung und Erweiterung der Klassifizierungsregeln (MD)
    Dies betrifft vor allem Software (Regel 11) und Produkte, die aus Stoffen oder Kombinationen von Stoffen bestehen
    (Regel 21). Beide Produktgruppen fielen bisher oft in Klasse I und bedurften keiner Benannten Stelle.
  • Modernisierung der Konformitätsbewertungsverfahren
    Das Modul „Qualitätssicherung Produkt“ (MD-Anhang VI), bei dem das Qualitätssicherungssystem auf die Endkontrolle des Produkts eingeschränkt werden konnte, wurde ersatzlos gestrichen.
  • Einführung eines Scrutiny-Verfahrens für bestimmte High-Risk-Produkte
    Dieses Verfahren verpflichtet Benannte Stellen zu einemKonsultationsverfahren im Zusammenhang mit der klinischen Bewertung von implantierbaren Medizinprodukten der Klasse III sowie aktiver Medizinprodukte der Klasse IIb, die dazu bestimmt sind, ein Arzneimittel an den Körper abzugeben und/oder aus dem Körper zu entfernen, sowie in Zusammenhang mit der Leistungsbewertung von IVDProdukten der Klasse D.
  • Einführung einer regelbasierten Klassifizierung für IVD
    Diese ersetzt das auf Listen basierende System in Anhang 2 der IVD-Richtlinie. IVD-Produkte werden künftig in vier Risikoklassen von A (niedrig) bis D (hoch) eingeteilt. Damit werden in Zukunft viele IVD-Produkte in höhere Risikoklassen eingestuft. Die EU-eigenen Abschätzungen gehen davon aus, dass künftig bei 80 Prozent der IVD-Produkte die Einschaltung einer Benannten Stelle bei der Konformitätsbewertung erforderlich sein wird (bisher 20%).

• In-Haus-Produktion (Produkte, die ausschließlich innerhalb von Gesundheitseinrichtungen hergestellt und verwendet werden)
  • In-Haus-Produkte bleiben weiterhin von den Verordnungen ausgenommen, wenn sie künftig genau festgelegteBedingungen erfüllen. Diese Bedingungen umfassen: Einhaltung der einschlägigen, grundlegenden Sicherheits- und Leistungsanforderungen inklusive Risikomanagement (Anhang I,3); Implementierung geeigneter Qualitätsmanagementsysteme (IVD EN ISO 15189); kein gleichartiges Produkt auf dem Markt; Erstellung einer geeigneten Dokumentation, um ein Verständnis der Herstellungsstätte, des Herstellungsverfahrens, der Auslegung und der Leistungsdaten der Produkte einschließlich ihrer Zweckbestimmung zu ermöglichen; usw.

• Wirtschaftsakteure
  • Die Verordnungen definieren klar die Pflichten der Wirtschaftsakteure (Hersteller, Bevollmächtigte, Importeure und Händler).
  • Jeder Hersteller und Bevollmächtige (mit eingeschränkten Verantwortlichkeiten) muss eine „für die Einhaltung der Regulierungsvorschriften verantwortliche Person“ benennen. Kleinst- und Kleinunternehmen können diese Person auch extern einbinden. Die Verantwortlichkeit und die Qualifikation sind genau festgelegt.

• Schaffung einer EU-Datenbank (EUDAMED)
  Ziel des elektronischen Systems ist die Registrierung aller in der EU am Markt befindlichen Produkte und der dazugehörigen Wirtschaftsakteure (Hersteller und Bevollmächtige, Importeure) sowie die Erfassung klinischer Prüfungen, Vigilanzfälle und Korrekturmaßnahmen, Marktüberwachung und die Einrichtung der UDI(Unique Device Identification)-Datenbank. Die Datenbank soll der Öffentlichkeit Zugang zu allen erforderlichen Informationen über die auf dem Markt befindlichen Produkte, die dazugehörigen von den Benannten Stellen ausgestellten Bescheinigungen und die beteiligten Wirtschaftsakteure geben. Sie soll daneben als Instrumentarium des Informationsaustausches zwischen den Behörden der Mitgliedsstaaten dienen und deren Kooperation bei Marktüberwachung und Vigilanz erleichtern. Es werden erhebliche Entwicklungsarbeiten und finanzielle Mittel erforderlich sein, um das komplexe EUDAMED-Datenbanksystem erfolgreich zu realisieren. Offen bleibt die Frage, ob künftig die nationale Registrierung beim Österreichischen Register für Medizinprodukte wegfällt.

• UDI – Unique Device Identification
  Dieses Produktidentifikationssystem mit Zuteilung und Anbringung einer eindeutigen maschinenlesbaren Kennzeichnung, beispielsweise in Form eines 2D-Codes, soll zur Nachverfolgbarkeit der Produkte nach dem Inverkehrbringen beitragen. Im Fall von Vorkommnissen sollen so Risikomeldungen und Risikoabwehrmaßnahmen effizienter handhabbar werden.

• Neuerungen für Benannte Stellen
  Die Kriterien für die Benennung und Überwachung von Benannten Stellen werden verschärft. Deren Rolle gegenüber den Herstellern u.a. durch unangekündigte Audits und obligatorische Prüfung der technischen Dokumentation im Rahmen von Audits wird gestärkt.

• Klarer und enger formulierte Vorschriften über die klinische Bewertung (MD) bzw. Leistungsbewertung (IVD) und fortlaufende Nachbeobachtung
  • MD: Wo es keine ausreichenden klinischen Daten äquivalenter Medizinprodukte gibt, sind eigene Daten in Form von Ergebnissen aus klinischen Prüfungen gefordert. Die Beschreibung der klinischen, technischen und biologischen Charakteristika, die relevant sind, um von einem gleichartigen (äquivalenten) Medizinprodukt auszugehen, wird sehr eng gefasst. Bei implantierbaren Produkten und Produkten der Klasse III wird die Bezugnahme auf klinische Daten äquivalenter Medizinprodukte praktisch gänzlich ausgeschlossen.
  • Nach dem Inverkehrbringen sind klinische Nachbeobachtung (MD) bzw. Leistungsstudien (IVD) als fortlaufender Prozess zur Aktualisierung der klinischen bzw. Leistungsbewertung künftig erforderlich.

• Paradigmenwechsel beim Qualitäts- und Risikomanagement
  • Alle Hersteller müssen künftig Qualitätsmanagementsysteme etablieren (inkl. Klasse I (MD) und Klasse A (IVD)). Die obligatorische Überwachung durch Benannte Stellen erfolgt weiterhin erst für Hersteller von Produkten ab Klasse Is,m,we (MD) sowie Klasse B (IVD). Die Anforderungen sind in den Verordnungen ausführlich beschrieben und gehen weit über die Richtlinien hinaus.
  • Die (aus der ISO 14971 bekannten) Anforderungen an das Risikomanagement sind nun Bestandteil der grundlegenden Sicherheits- und Leistungsanforderungen (Anhang I,3).

• Technische Dokumentation
  • Die inhaltlichen Anforderungen an die technische Dokumentation sind detailliert in Anhang II beschrieben. Sie sind ein essentieller Zuwachs gegenüber dem, was in den Richtlinien gefordert war und entsprechen im Westlichen dem STEDFormat der IMDRF.
  • Die Aufbewahrungsdauer wurde von fünf auf zehn Jahre verlängert. Bei implantierbaren Produkten beträgt dieser Zeitraum mindestens 15 Jahre ab Inverkehrbringen des letzten Produkts.
  • Die Forderung nach technischer Dokumentation zur Überwachung nach dem Inverkehrbringen ist ganz neu. Sie umfasst den Plan zur Überwachung nach dem Inverkehrbringenund den Bericht zur Überwachung nach dem Inverkehrbringen (Klasse I/A,B) bzw. Sicherheitsbericht (IIa, IIb,III / C,D). Der Bericht ist abhängig von der Risikoklasse, bei Bedarf (Klasse I, A,B) jedoch mindestens alle zwei Jahre (IIa) bzw. jährlich (IIb und III) zu aktualisieren. Der Sicherheitsbericht ist für Klasse III/D-Produkte via EUDAMED der Benannten Stelle vorzulegen.

• Schaffung der Medical Device Coordination Group
  Diese Arbeitsgruppe ist aus Entsandten der Mitgliedsstaaten aufgebaut und wird eine EUweit einheitliche Auslegung der Verordnungen sicherstellen. So werden künftig unterschiedliche Abgrenzungen von Medizinprodukten und Klassifizierungen in einzelnen Mitgliedsstaaten vermieden.

DI Martin Schmid,
Geschäftsführer en.co.tec
martin.schmid@encotec.at